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分析 | 园区“十四五”规划,如何重新定义管委会?

    2020-07-30 01:59:14

自1979年我国第一个对外开放的产业园区“蛇口工业区”创立以来,经过40年的探索与发展,我国产业园区不断走向成熟。园区数量快速增加,全国各类产业园区数量过万,截至2020年6月底,国家级和省级开发区超过2500家。园区经济贡献日益凸显,2018年,国家级和省级开发区的年度生产总值占当年全国GDP比重接近25%。大多数国家级和省级开发区通过设立管委会的方式,对园区工作实行统一领导和管理。管委会是园区所在地政府的派出机构,对园区行使行政管理职能,负责园区的具体规划、开发建设和日常管理工作。在“十三五”规划收官和“十四五”规划开局之际,一批先行先试园区以推行市场化改革开启“二次创业”新起点,园区管委会职责正被赋予新内涵。

一、管委会市场化的目的

在我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的时代背景下,高质量发展成为园区“十四五”规划的主基调和各项工作的根本要求。面对新冠肺炎疫情冲击、全球经济放缓、国际贸易摩擦、制造业双向挤压等外部环境挑战,我国园区要在引导产业集聚、促进对外开放、带动地方经济发展中进一步承担平台载体与核心引擎重任,则需要发挥改革开放排头兵作用,在管理体制创新、营商环境优化方面做出部署,从而为园区强化使命担当、实现高质量发展目标提供内生动力。把部署落实到行动上,园区管委会市场化改革成为重要突破口与落脚点。

二、管委会市场化的背景

一是问题牵引。“十三五”期间,很多园区经过数年发展,管委会职能边界不断扩展,从以经济发展为核心职能逐步延伸到城市建设、民生改善等社会管理职能,组织设置日益臃肿,原有的精简高效运作优势丧失,行政化倾向明显,园区经济效益出现衰减。为了突破发展瓶颈、重新释放园区的体制机制活力,天津经开区、南京高新区等园区纷纷启动“去行政化”改革,重新锻造“野战军”与“主力军”。

二是需求驱动。从园区的服务对象来看,不论是亟待转型升级的传统产业企业,还是先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等现代产业企业,都对园区服务向专业化、平台化、智能化方向升级有所期待,希望园区除了物理空间供给以外,还能在内外部资源整合、产业生态建设、数字转型服务方面提供助力。为了满足入驻企业诉求,并带动招商引资与企业培育工作,园区管委会对人才队伍的要求更加多元。管委会通过市场化改革,对自身人才体系进行顶层设计,有利于引进具备产业理解能力、运营服务能力、IT体系建设能力的各类专业人才。

三是政策助力。2017年2月,国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》。2019年5月,国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》。2020年7月,国务院印发《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》。三份文件一脉相承,是引领开发区改革与创新的纲领性文件,围绕完善园区管理体制与优化运营主体管理机制,分别提出实行管理机构与开发运营企业分离、引入民营资本和外国投资者开发运营特色产业园、支持国家高新区探索新型治理模式等举措,引导园区管委会进行市场化改革。

三、管委会市场化的模式

一是管委会“变身”,开展法定机构改革。法定机构是根据特定的法律、法规或者规章设立,依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能,不列入行政机构序列,具有独立法人地位的公共机构,是公务员体系之外的一种机构类型。管委会法定机构改革的理念是从行政化转到法制化、从身份化转到契约化。管委会对外与政府委托部门签订行政合同、接受政府监督;对内与全体员工签订劳动合同、自主决定薪酬制度、实施全员绩效考核;在机构设置上减少行政职能部门,向招商引资、企业服务等经济促进部门充实力量。这种组织形态显现出企业化特征,具备灵活性与效率性,利于吸纳更多人才投入园区事业。

二是管委会“瘦身”,推行“管委会+公司”模式。管委会聚焦经济建设主责主业,集中精力负责统筹协调、发展规划、产业引导与营商环境改善;剥离社会事务管理职能,将其“回归”属地政府;剥离园区开发运营职能,由园区建设运营平台公司承担园区开发建设、资本运营与招商引资,形成“统筹在管委会、运作在平台公司”的协同机制。

三是管委会“分身”,实施“区中园”模式。园区管委会按照产业集群分类设立“区中园”,构建“一区多园”的发展格局。管委会招引具备实力的企业作为“区中园”的投资与管理主体,负责“区中园”的开发建设及招商引资,或委托专业的轻资产运营商负责“区中园”的运营服务。管委会在园区品牌管理、整体宣传、行政服务等公共职能上发力,为“区中园”的发展赋能,同时制定招商引资门槛,对入驻“区中园”的机构进行筛选与把关。

四、管委会市场化的建议

一是基于自身特点选择变革模式。对于政园合一型园区、开发区与行政区的功能逐步融合,形成了集行政服务、经济发展、社会管理于一体的综合发展区域。管委会与属地政府通常是一套班子、两块牌子。该类区域发展已经较为成熟,待开发土地资源稀缺,结合城市更新建设“区中园”,是增加产业空间、促进区域经济发展的有效途径。对于处在规划建设阶段的园区,采用“管委会+公司”模式,对于激活城投等平台公司能量,形成园区企业招商与园区空间建设有机融合、相互促进的局面大有裨益。对于历经多年积累的园区,已经建立起一支规模较大的管委会人才队伍,通过机构改革保持组织活力,是推动园区始终处于引领地位的重要手段。

二是基于产业逻辑制定落地举措。在管委会机构改革的实操阶段,围绕促进产业发展制定各项举措,可以避免偏离机构改革的初心。优化管委会内设机构时,按照产业分类组建专业招商团队,利于跟上新兴技术驱动现代产业快速演进的发展形势;赋予平台公司更多职责时,强化平台公司由基建思维转向产业思维,有助于提高平台公司以产业定义产品的能力;选择“区中园”合作伙伴时,重点考察该机构的产业资源集聚能力,从而防止产业空心化造成土地资源浪费。

责任编辑:陈平
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